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涉密人员确定应坚持以岗定人

发布时间:2014-01-09    阅读次数:627

 
        涉密人员是特殊的载体,是保密工作的重点。科学、准确界定涉密人员,严格履行资格审查和保密承诺等有关涉密人员的基本管理制度,是加强涉密人员管理的前提和关键,对于强化涉密人员的保密责任,明确保密工作重点,增强保密管理的针对性和有效性,具有非常重要的意义。本期“特别策划”以“涉密人员管理”为题,希望进一步推动涉密人员管理工作的规范化、科学化。
 
        涉密人员是保密管理的基本对象。对涉密人员有效管理的前提,是准确界定涉密人员。要做好这项工作,首先要准确理解涉密人员的概念,进而明确涉密人员确定的基准和程序等相关问题。
涉密人员的概念
        198895通过的保密法,对涉密人员没有作出明确的规定。工作中虽然普遍使用了这一提法,但在严格意义上,涉密人员并不是一个法律概念,有关涉密人员的确定也还不是法律问题,只见于学理探讨和制度实践。2010年,修订后的保密法确立了涉密人员管理的基本制度,其中,第三十五条第一款规定,在涉密岗位工作的人员简称涉密人员;第二款规定,任用、聘用涉密人员应当按照有关规定进行审查;第三款规定,涉密人员应当具有良好的政治素质和品行,具有胜任涉密岗位所要求的工作能力。这三款规定都涉及涉密人员的确定问题,是准确理解涉密人员基本内涵的法律依据。
        1.涉密人员的基本特征。按照保密法的规定,涉密人员的基本特征可以简单概括为:在涉密岗位工作、通过岗前审查、具备一定能力条件。如果更为深入地分析,可以从两个方面把握涉密人员的特征。一是涉密人员依职责处理国家秘密。涉密人员与涉密岗位密切相关,是否在涉密岗位工作是认定涉密人员的实质条件。二是涉密人员具备涉密资格。由于涉密岗位的特殊性,在任职资格条件上,涉密岗位工作人员应当区别于非涉密岗位工作人员。这种区别即体现在是否具备涉密资格。涉密资格是在涉密岗位工作的“准入条件”,即不但应当具备涉密岗位要求的特定工作能力和条件,还应当通过专门程序的审查,获得对相关能力和条件的法定认可。
        2.与相关概念的区别。从保密法的规定来看,涉密人员的概念与其他一些常见类似概念是应作出明确区分的。
        一是与接触、知悉国家秘密的人员的区别。在过去的实践中,通常把涉密人员界定为接触、知悉国家秘密的人员,一些地区和部门的制度实践也支持了这种观点。这种理解和做法,在工作中产生的主要问题是:涉密人员划定范围往往过宽,导致一些管理措施根本无法实施或者难以有效落实。这也是长期以来涉密人员管理的症结所在。从保密法的规定来看,涉密人员与接触、知悉国家秘密的人员的区别主要体现在两个方面。在内涵上,涉密人员与涉密岗位直接相关,即所谓“以岗定人”,是否属于涉密人员取决于是否在涉密岗位工作;接触、知悉国家秘密的人员,则属于“以事定人”,凡接触、知悉国家秘密的,都属于这一概念的指称范围。在外延上,涉密人员的范围小于接触、知悉国家秘密人员的范围,涉密人员必然是接触、知悉国家秘密的人员,但接触、知悉国家秘密的人员并不都属于涉密人员。
        从上述概念的区别引申而言,在保密法作出规定后,涉密人员应当成为“人”的保密管理的首要对象,保密管理的策略措施应当以此为基点而展开。接触、知悉国家秘密人员作为一种宽泛的指称,并无实际的法律价值,如果继续作为特定概念存在,其意义和作用应当在于,圈定涉密人员之外其他需要采取保密管理措施的人员范围。具体而言,主要应当用于指称在党政机关和涉密单位非涉密岗位工作,因工作需要接触、知悉国家秘密的人员。对这部分人员,应当采取与涉密人员有所区别的保密措施,如签订保密承诺书等一般性的保密管理措施,即可以满足国家秘密保护的客观需要。
        二是与承担保密义务的人员的区别。承担保密义务的人员,其义务是特定义务,区别于宪法和保密法规定的一般保密义务,普通公民因此并不属于承担特定保密义务的人员。特定保密义务来源一般包括两种:一种是法定义务,即来自于职责、职务要求的保密义务,涉密人员承担的即为此种义务;一种是约定义务,即因受委托从事涉密业务而产生的保密义务,如一些非国有企业和社会中介组织,接受政府部门或国有企业委托,从事特定涉密活动而应承担的保密义务。从逻辑上讲,承担保密义务的人员当然包括涉密人员,但以内涵而论,把涉密人员视为承担保密义务的人员,弱化了其所承担保密义务的职责性特征。在这个意义上,将承担保密义务的人员定义为受委托从事涉密业务而承担保密义务的人员,可以较好地与涉密人员作出区分。
涉密人员的确定基准
        从保密法的规定来看,涉密人员确定的关键是涉密岗位的确定。因此,可以说,涉密人员的确定在很大程度上已转化为涉密岗位的确定问题,涉密岗位成为确定涉密人员的基准,涉密岗位的密级和数量将决定涉密人员的密级和数量,两者成正相关的关系。
        1.涉密岗位的理解。涉密岗位,是根据机关单位授权,履行国家秘密产生、保管、使用、处理职责的岗位。以涉及国家秘密事项的密级及频度为划分标准,涉密岗位包括三类:经常性涉及绝密级国家秘密事项的为核心涉密岗位,经常性涉及机密级国家秘密事项的为重要涉密岗位,经常性涉及秘密级国家秘密事项的为一般涉密岗位。在上述涉密岗位工作的人员,分别为核心涉密人员、重要涉密人员和一般涉密人员。
        2.涉密岗位的确定。总体上,应当贯彻“最小化”原则,即按照“工作必需”规划和设定涉密岗位的数量及密级。具体而言,可以根据保密法关于国家秘密范围有关规定和机关单位编制规定(如三定方案),按照产生、保管、使用、处理国家秘密的数量、密级和频度,确定涉密岗位。在实践操作层面,确定涉密岗位可依据以下两个原则。
        一是依保密要害部门部位确定涉密岗位。这是确定涉密岗位的基本原则。保密要害部门部位是集中存储、产生、使用、处理国家秘密的内设机构和场所,与涉密岗位具有相同的性质和特点,差别仅在于,保密要害部门部位的空间范围和场所更大,可以基本覆盖涉密岗位设定的范围,因而,大多数涉密岗位可以在保密要害部门部位之内设定。
保密要害部门部位管理是目前已经制度化而且相对成熟的管理手段,在制度和实践两个层面,已经积累了比较成熟的做法和经验。依据保密要害部门部位设定涉密岗位,不仅有利于机关单位明确保密管理重点,缩小管理范围,更重要的是有利于形成层级化、规范化的内部保密管理体系,逐步实现人员、场所、载体的精确化管理。
        二是依国家秘密事项范围确定涉密岗位。这是确定涉密岗位的辅助原则。不同机关单位在工作性质和工作职责上的差异,决定了国家秘密流转范围和流转环节有很大不同,涉密岗位的设置因此不会完全集中在保密要害部门部位。在此情况下,还应当按照保密法和保密事项范围的规定,采取“依事定岗”的方式,确定涉密岗位。具体来讲,对于涉密程度低、保密工作任务相对较轻的机关单位,涉密岗位应限定于保密要害部门部位范围之内;对于涉密程度高、保密工作任务重的机关单位,涉密岗位具有一定的分散性,可能涉及多个工作部门和工作环节,在依据保密要害部门部位确定涉密岗位的同时,还应以“依事定岗”作为辅助原则,来确定其他涉密岗位。这样,基本可以防止在确定涉密岗位上出现遗漏。
        总体而言,采取“以岗定人”的方法确定涉密人员,相对于“以事定人”的方法,更容易相对精确地划定涉密人员范围,为涉密人员有效管控奠定了重要前提。同时,由于“以岗定人”的制度设计,在具体实施上有比较成熟的制度基础和实践经验可供借鉴和利用,具有可操作性,是解决涉密人员管理问题的一条基本现实路径。
涉密人员的确定程序
        涉密人员是保密法规定的具有特定权利义务的法定主体。为确保涉密人员具备法定性和权威性,涉密人员的确定应当通过一定程序予以实现。这一程序包括两个组成部分:一是涉密岗位确定程序,二是涉密资格审查程序。这两个程序具有相对独立性,在涉密人员确定程序中发挥着不同功能。
        1.涉密岗位确定程序。类似于一种前置程序,即在具体确定涉密人员之前,应通过特定程序对涉密岗位进行确定,为涉密人员的具体确定提供基本依据。没有按照法定程序确定的涉密岗位,将可能导致涉密人员范围确定的随意性和易变性。而涉密岗位确定程序至少应当包括以下几方面内容:涉密岗位的确定依据、确定权限、确定主体,涉密岗位的审批、撤销、变更和备案等。其中,最重要的是制定涉密岗位目录,明确涉密岗位数量及其相应密级。
        2.涉密资格审查程序。涉密岗位明确设定后,可“对号入座”确定涉密人员。为此,需要建立涉密资格审查程序。由于涉密岗位已先期确立,涉密资格审查程序实际成为涉密人员确定的主要程序。通过涉密资格审查的人员,可以授予在涉密岗位工作的涉密资格,涉密人员的确定也即告完成。在制度设计上,这一审查程序主要包括以下一些内容:涉密资格审查主体、审查内容、审查方式,涉密资格授予、登记、撤销、变更等。在此方面,国外有较多成熟的立法例可供借鉴。
        根据保密法的立法精神,对所有涉及国家秘密的人员采取适当的保密管理措施是实现国家秘密全面保护的应有之义。问题的重点在于,在保密资源有限的条件下,对作为保密管理对象的“人”而言,应制定区别化的管理策略,针对不同群体类型,采取不同管理措施,以集约保密资源,实现最优保护。在保密法中,对涉密人员管理已有明确的制度性规定,但对于接触、知悉国家秘密人员,承担保密义务人员的管理还没有涉及。在这方面,应当在借鉴国外经验做法的基础上,不断加以完善。(转自中国保密在线)